问：《三门峡市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）出台的背景和意义是什么？

       市人大法制委主任委员、市人大常委会法工委主任张根星：党的十九大提出“培育和践行社会主义核心价值观”。习近平总书记强调“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升”。文明行为促进立法工作是巩固文明城市创建成果，顺应城市管理和精神文明建设法治化的客观要求，也是创新社会管理、建设和谐社会和法治城市的重要内容。制定出台一部适应我市市情民意的《条例》具有重要的现实意义。一是新时代的要求，是我市贯彻中央精神的一项举措，是贯彻落实党中央国务院“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中,转化为具有刚性约束力的法律规定”要求的必然措施。二是现实的需要，也是我市巩固文明城市创建成果的一项举措。一方面，行人闯红灯、遛狗不带狗链、不及时清理宠物排泄物、乱倒垃圾等不文明行为时有发生，给市民生活带来困扰，严重制约了我市文明程度的提升；另一方面，目前关于公民文明行为的法律规范，散见在部分法律法规的原则性规定层面，缺乏可操作性，需要出台一部综合性、系统化，对文明行为有明确指向性的法律性文件，用于倡导文明行为和禁止不文明行为。今年，以争创全国文明城市为主的创建工作进行得如火如荼，立法的过程也是宣传引导的过程，我们意在通过《条例》的制定，进一步掀起全民对文明行为促进工作的讨论和参与，充分发挥立法的引领和推动作用，为我市文明城市创建加油助力。

       问：《条例》的制定经历了怎样的过程？

       张根星：为确保《条例》高质量、接地气、有特色，市人大常委会始终坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，精心组织，全力推进，主要工作大体分为六个阶段：一是酝酿启动阶段。2019年7月，接到市委指示后，市人大常委会党组经过认真研究，决定将《三门峡市文明行为促进条例》作为立法审议项目，纳入市人大常委会2020年度立法计划，报请市委同意后，立即指示市人大常委会法工委联合市文明办、市司法局，正式启动了制定《条例》的各项具体工作。二是调研起草阶段。2019年9月，我们结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，和市文明办主要负责同志一道，赴陕州区、湖滨区，就我市文明行为促进工作开展情况进行了专题调研，同县、乡人大代表和基层群众进行了座谈，认真听取基层群众对文明行为促进工作的新要求、新期待，同时广泛学习借鉴省内外关于文明行为促进立法的好经验、好做法，认真总结归纳我市精神文明建设方面的好做法，在此基础上形成了《条例（初稿）》。三是完善成型阶段。2019年12月，市文明办组织了《条例（初稿）》征求意见座谈会，并通过三门峡文明网、微信公众号和发放纸质调查问卷等形式，就广大市民关注的热点问题，广泛征求公众意见，经过反复修改，形成了《条例（送审稿）》。2020年3月，市司法局从合法性、合理性、规范性等方面，对《条例（送审稿）》进行了全面审查，并通过市司法局网站和市协同办公平台征求了各县（市、区）政府、城乡一体化示范区管委会、开发区管委会、市政府各部门等单位以及社会公众的意见，同时征求了9名政府法律顾问的意见，经过认真研究，数易其稿，形成了《条例（草案）》。四是初审初议阶段。4月17日，市人民政府常务会议讨论通过了《条例（草案）》，并于5月9日提请市七届人大常委会第二十次会议审议。会后，市人大常委会法工委根据市人大社会建设委员会和市人大常委会组成人员的审议意见，对《条例（草案）》进行了修改，形成了《条例（草案一审修改稿）》。市委书记刘南昌，市人民政府市长、市文明委主任安伟，市人大常委会主任王建勋都对《条例》的制定工作高度重视，对呈送的《条例（草案一审修改稿）》进行了修改和严格把关。五是征求意见阶段。我们始终坚持开门立法，从7月10日开始，将修改完善的《条例（草案）》在市人大网站、《三门峡日报》全文刊登，开展为期一个月的社会意见征求工作；同时向各县（市、区）人大常委会、“一府一委两院”、市委法制工作机构和市直相关部门发送征求意见函，征求他们的意见和建议；在此期间，市人大常委会法工委、市文明办还深入陕州区、湖滨区，走进社区楼院、广场，与社区居民进行了面对面的座谈交流，听取他们对《条例（草案）》的修改建议，在一个月的公开征求意见期间，市民关注度、网络转发评论数量很高，电话、邮箱反馈率空前，共收到意见和建议2000余条。六是征询省人大意见阶段。在面向社会公开征求意见的同时，我们还按照法定程序将《条例（草案）》报请省人大常委会法工委征询意见，8月17日，省人大常委会法工委结合《条例（草案）》将修改意见进行了逐字逐句集中反馈。在市人大常委会一审后的三个多月时间里，市人大常委会法工委根据各方面提出的意见和建议，对《条例（草案）》进行了认真修改和打磨。8月31日，三门峡市七届人大常委会第二十三次会议对《条例（草案）》进行了第二次审议和修改，并通过了该《条例》。9月26日，河南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议最终审查批准了该《条例》。在《条例》的制定过程中，市文明办、市司法局都全程参与了，做了大量细致的工作，在此表示感谢。

       问：《条例》主要规定了哪些内容？

       张根星：我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻中央关于推动社会主义核心价值观入法入规总要求，坚持党的领导，坚持价值引领，坚持立法为民，坚持问题导向，第一章“总则”，主要明确了立法目的、适用范围、概念定义、指导原则、各级职责和活动载体；第二章“规范与倡导”，主要就爱国文明、公共文明、生态文明、网络文明、社区文明、乡村文明、家庭文明建设等方面对公民行为设定了一系列的规范和倡导条款；第三章“保障与监督”，重点突出政府及有关部门在社会文明建设中发挥的促进保障作用；第四章“法律责任”，主要针对公共场所吸烟、噪声扰民、高空抛物以及不规范养犬等危害较重的问题设置了相应的罚则；第五章“附则”，第四十四条明确了经济开发区、城乡一体化示范区的执法依据。最后一条规定了施行日期。

       问：我注意到《条例》第十条第九项对甩鞭子、打陀螺作了禁止性规定，这是否剥夺了此项爱好者正当的体育健身权利？

       张根星：我们经常说“权利和义务是相对的”。我们在行使某项权利的同时，有不妨碍其他人行使正当的合法的权利的义务。甩鞭子、打陀螺作为近年来兴起的体育运动方式，受到许多中老年群体的喜爱，但随之带来的环境问题、安全问题也日益被人诟病，我们经常看到公园里鞭子甩开，旁边的人都躲着走，只有不懂事的小孩子往前凑，吓得大人赶紧拉开。有些甩鞭子、打陀螺的嫌鞭子太短、陀螺太小不过瘾，生生给长出四五米来，结果是周边十米之内无人敢近身，之前就有甩鞭子把自己眉骨打裂的报道，对自己的危险性尚且如此，对周边人的威胁可想而知。还有人为追求音响效果，鞭子末梢加装铁链，危险不说，噪声更大，高考冲刺期间、大清早不乏在居民区周边打的，全然不顾周边居民平静生活，不仅有损城市文明形象，也不利于社会和谐。《条例》在面向社会征求意见期间，我们收到很多市民反映，言语激烈，要求加以规范制约。群众有所呼，立法当有所应。对此，我们进行了规范，并非完全剥夺，而是限制了区域：“不得在‘公园、广场、居民区及其周边’打陀螺、甩鞭子”，兼顾噪声问题和安全问题。

       问：近年来城区养狗带来的环境卫生问题和人身安全问题已经成为大家关注的焦点问题，群众反映强烈，希望细化规范、严管重罚，对此，您怎么看？

       张根星：这个问题也是《条例》在审议过程中市人大代表和常委会组成人员讨论的热点问题。近年来，养犬引发的社会问题已经引起人们的广泛关注，许多地方在加强行政管理、推进地方立法方面都进行了积极有益的探索。我市也出台了一系列的规定，2015年7月30日，三门峡市人民政府第41次常务会议审议通过、并于2015年11月1日起实施的《三门峡市市区养犬管理办法（试行）》对规范养犬进行了一系列规定，其中包括了饲养犬只污染环境、扰乱公共秩序等行为的处罚措施；三门峡市第六届人民代表大会常务委员于2016年制定并于2017年1月1日起施行的《三门峡市城市环境卫生管理条例》第三十五条第二款明确规定了居民饲养宠物在管控、防疫以及环境卫生维护等方面应当履行的义务，对不及时清除宠物粪便的行为设置了相应的罚则。今年，我们制定完成将于2021年1月1日施行的《条例》也对养犬种类、犬只登记、犬只防疫、犬只管理、禁犬场所、粪便清理进行了一系列规定，并对不文明养犬行为设置了罚则。

       我一直强调一句话，法律的生命在于实施。地方性法规、规章不在于多，而在于能否真正有效落地执行。我们在制定地方性法规时不仅追求高质量、有特色，而且考虑到法规实施后执法层面问题，努力做到既不与上位法相抵触，又能够接地气、可操作。尤其是今年的《条例》，涉及社会的方方面面，有相当一部分是生活中普遍又琐碎的“小事”，如果不规定，似乎立法内容不够全面，如果全部设定硬性处罚，可能会出现执行不到位情形。实际上，大家反映的养犬问题，有关的法律、法规都已有规定，诸如国家层面的刑法、民法典、治安管理处罚法，省级层面的《河南省物业管理条例》都已有十分明确规定。作为管理型立法的重要补充，特别是受设区的市地方立法权限的制约，只能以鼓励性条款为主，强制性条款为辅，尤其是法律责任部分，设定处罚的空间很小。特别是2020年7月31日，省人大常委会刚刚审议通过了《河南省文明行为促进条例》。省人大常委会法工委给我们反馈上述《条例》修改意见时，传达了省人大常委会主任会议对今年我省涉及文明行为促进立法的五个设区的市在修改完善法规时需要把握的原则：一是省条例已有明确规定的，各地市的条例尽量不要重复规定；二是要突出新时代精神；三是尽量突出地方特色。为此，我们对《条例》进行了精简、补充和完善。对于文明行为今后执法层面的问题，建议《条例》实施后政府出台相应的实施细则，明确各部门的职责分工，加强对各部门执法工作的考核，给基层社区发放不文明行为举报明白卡，发动群众、相互监督，强化自治、寓教于治，开展重点治理活动，争取在高空抛物、不文明养犬等若干领域有所突破，获取经验，破解“法不责众”、立法后执法能力不足等问题。

       在此，也希望全市群众积极参与我市的文明行为促进工作，共同推动《条例》的贯彻实施，为美丽天鹅城再添一抹亮色、再增一分魅力。