市人大常委会：
    按照市人大常委会的工作安排，市六届人大常委会第七次会议将听取和审议市人民政府关于农民专业合作社、家庭农场和农业规模化经营、土地流转情况的专项工作报告。为此，5月28日至29日，市人大常委会副主任张朝红带领市人大常委会调研组，深入到渑池县和陕县，先后对英豪镇水源村金银花规模化经营、王都村家庭农庄示范园区、果园乡李家村李家烟叶专业合作社、城关镇尚正食品有限公司和陕县菜园乡西凡村缘份果业生态农场、西张村镇丁官营村富康食用菌农民专业合作社等具有代表性的示范点进行了实地考察，分别召开了由部分县、乡、村负责人和农民专业合作社代表、家庭农场主和企业负责人参加的座谈会。同时，还召开了由六个县（市）区人大常委会主任、主管常委会副主任、农工委主任参加的研讨会，听取情况介绍，了解基层实情，研讨存在问题，现将主要情况报告如下：
    一、基本情况
    （一）农民专业合作社
    农民专业合作社是在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营的提供者和利用者，自愿结合、民主管理的互助性经济组织。合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买、农产品的销售、加工、运输、贮藏以及农业生产经营有关的技术、信息等服务。我市的农民专业合作社起步较早，过去多以农民专业技术协会、农产品行业协会、研究会等形式出现，自2007年7月《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以后，对农民专业合作社的设立、登记、成员、组织机构、财务管理、扶持政策、法律责任等事项做出了具体规定，我市的农民专业合作社在成立、运行和管理方面，从此有了法律支持和保障，一大批依法登记、管理规范、服务完善、效益明显的农民专业合作社应运而生，与2007年农民专业合作社发展初期相比呈现了数量更多、质量更高、管理更规范、覆盖更广泛、示范效果更明显、服务更全面的特点。截至2013年3月底，全市登记在册的各类农民专业合作社共有666家，其中义马市15家，渑池县105家，陕县170家，湖滨区31家，灵宝市231家，卢氏县108家，开发区1家，产业集聚区5家。涉及果品、畜牧养殖、农业种植、农机服务、林业干果、食用菌、蔬菜、农副产品加工、中药材、桑蚕、烟叶种植、渔业、水利等行业。
    （二）家庭农场
    家庭农场通常是指以家庭生产经营为主，具有一定规模的农业生产单位。2013年中央一号文件首次提出要鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。目前，中央层面尚未对家庭农场作统一界定。目前，全市经过工商登记注册的家庭农场有10家，其中，义马市8家、湖滨区1家、卢氏县1家。
    （三）农业规模化经营
    农业规模化经营是指通过农业经营规模的不断扩大，单位农产品平均生产成本不断降低，从而实现提高农业生产效率的一种经营方式。农业现代化是农业发展的必然趋势，而农业的现代化必须以农业规模化为前提，农业规模化经营是农业发展的必然要求。因此，如何大力发展农业规模化经营是我市各级政府在实现农业现代化过程中必须重视的一个重大问题。近几年，我市在农业规模化经营方面有了长足发展，呈现出特色农业规模优势凸显、产业化集群发展较快、龙头企业发展稳定、品牌建设成效显著的特点。截止2012年底，全市销售收入100万元以上的农业产业化龙头企业发展到172家。其中国家级重点龙头企业2家，省级重点龙头企业20家，市级重点龙头企业70家。销售收入亿元以上龙头企业15家，销售收入2000万元以上龙头企业29家，销售收入500万元以上龙头企业78家。
    （四）土地流转
    土地流转是指土地使用权转让，拥有土地承包经营权的农户为追求较高效益和收入而自愿将土地经营权（使用权）有偿转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，由其他人或经济组织经营、管理。除转让费（包括租金和双方约定的其他收益）之外，其土地生产、经营、收益归实际经营管理者。土地流转是土地家庭承包经营制度的延伸和发展，是自实行土地家庭联产承包责任制以来乡村财产制度的一次重大变革。其主要方式有代耕代种、转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。土地流转能够有效优化土地资源配置效益，进一步激活社会资金流入农业，有利于科技推广应用，有利于大型机械的耕作使用，有利于提高农业生产效率，有利于特色农业的发展，有利于农产品与市场的对接，有利于农村剩余劳动力的转移，有利于促进农民增收，有利于为农业规模化、集约化、高效化经营和农业现代化提供广阔空间。近几年，市委、市政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转办法》和河南省《农村土地承包经营权流转规则》的有关规定，相继出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》、《关于进一步加快农村土地承包经营权流转 促进农业规模经营的实施意见》，召开了全市土地流转工作会议，近期还将出台《三门峡市农村土地承包经营权流转实施细则》、《三门峡市农村土地承包经营权流转奖补实施办法》等，进一步加强对土地流转工作的指导、推进和部署。截止目前，全市土地流转面积51万亩，占家庭承包耕地面积232万亩的22%。总体来看，我市的土地流转进程在不断加快，向规模化经营主体流转比较明显，农业高新技术应用得到推广，土地流转行为逐步趋于规范，呈现健康有序发展的势头。
通过调研，我们认为，我市各级政府高度重视农民专业合作社、家庭农场和农业规模经营、土地流转工作，措施得力，成效显著，推动了农业规模经营，加快了特色农业发展，有力地促进了农业增效、农民增收、农村稳定。上述四个方面的工作彰显出了好的态势、好的趋势。一是合作社快速发展，农民的组织化程度不断提高。合作社近几年都以15%以上的速度增长，直接或间接带动农民完成了千家万户的分散经营与千变万化的大市场的有效对接；二是家庭农场开局良好。今年中央1号文件刚刚提出鼓励和支持发展“家庭农场”，3月份，全市首个家庭农场即宣告成立，市有关部门即将出台《关于推进家庭农场发展的意见》。三是农业规模经营特色明显，势头强劲，农业规模化经营水平大幅提高，涌现出果品、食用菌等产业集群和尚正、二仙坡果业等知名企业。四是土地流转积极稳妥，稳步推进。在我市地形地貌特殊、特色农业占比较重的情况下，各地、各部门克服困难，因势利导、因地制宜推动土地流转，进一步促进了土地的集约化经营和规模化种植，促进了农村剩余劳动力的转移和农民增收、农村稳定。
    二、存在的主要问题
    （一）农民专业合作社
1、数量少、规模小。我市农民专业合作社虽然较发展初期数量有大幅增加，但不同程度地存在注册资本较少，经济实力不强，辐射带动能力弱，组织结构松散等不足和缺陷，没有形成法律意义上真正的“利益共同体”，这与我市农业发展的现实要求还有一定差距。
2、运作不够规范。部分农民专业合作社组织结构不够健全，有的虽然制定了章程，设立了理事会、监事会等组织机构，但多流于形式，缺乏民主管理和监督，缺乏完善的财务管理制度、资金积累制度和风险保障制度，合作社的组织力和服务力作用发挥的还不够充分。我市666家农民专业合作社中，能够正常运行的有515家。
3、缺乏专业人才。懂技术、善经营、会管理和乐于奉献的带头人较少，部分社员缺乏利益共享、风险共担的意识和责任，制约了合作社当前和长远的发展。
4、扶持政策落实不到位。《农民专业合作社法》实施以后，各级人民政府都制定了关于推动农民专业合作社发展的实施办法，依法出台了一系列扶持农民专业合作社发展的政策措施，但在实际工作中，这些政策和措施或流于形式，或束之高阁，存在执行不力的现象。
    （二）家庭农场
1、对家庭农场缺乏认识。有些种植大户已开始尝试这一经营模式，却不清楚这就是家庭农场的雏形；有些号称家庭农场，却不从事农业生产经营；还有些人将家庭农场和休闲农业混为一谈。
2、难以得到相应的政策扶持。由于家庭农场在我市是新兴事物，相应的扶持政策尚未出台或不完善，农民难以得到政策扶持。
3、地形地貌特殊，难以获得相对稳定的租地规模。发展家庭农场需要有一定的土地经营规模，我市地处丘陵山区，在有些地方，农户承包地比较细碎，如局限于耕地，很难租到集中连片达一定规模的土地。
    （三）农业规模化经营
1、规模效益不明显。规模化、集约化程度较高，经济效益较好的龙头企业和种养大户比较少，多数农村经济合作组织规模效益不突出，经营水平和带动能力还不高。特别是在林果、瓜菜、中药材等优势产业发展上，集中连片经营的较少。
2、财力有限，资金短缺。我市龙头企业的原料供给具有很强的季节性，资金周转具有季节性强、流量大的特点，企业发展对资金的需求往往不能及时到位，聚集使用闲散资金的机制还未形成，对龙头企业的金融支持力度不够。
3、农户与龙头企业间的利益连接较为松散。在公司+基地+农户或公司+农户等产业链中还没有形成真正的利益共同体，技术服务体系不规范、不完善，市场竞争力不强，应对各种风险的能力较弱。
（四）土地流转
1、土地流转管理服务体系不健全。随着农村土地流转面积的不断扩大，在土地流转过程中一些矛盾和问题也逐渐显现，需要各级政府和有关部门加强管理和服务。但现有的管理机构不健全、服务体系不完善，难以更好地服务、管理和指导当前的土地流转工作。
2、土地流转行为不规范。在土地流转过程中，有些农户之间只有口头协议，没有签订书面合同，土地流转自发、无序、随意、分散；即使签订了合同，有的内容不够规范全面，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款及将来可能遇到的问题等缺乏明确的约定，为以后产生矛盾纠纷埋下隐患。
3、土地流转期受限制。根据土地承包法第三十三条第三款的规定，流转的期限不得超过承包期的剩余期限。造成承租方在规划长远发展时有顾虑，担心到期后有的农户不再续签合同，因而在基础设施建设方面不敢大胆投入。
在调研中，基层干部群众还提出一些与上述四个方面有关的几个问题，我们认为这些问题相关部门有必要引起关注，在工作中加以研究，逐步解决：
一是融资难的问题。我市农村在发展农业规模化经营过程中，普遍面临融资难的问题，一些专家学者对此做了不少研究和探讨，也提出了许多解决办法，我市各级政府也出台了一系列解决融资难的政策措施。但是，在实际工作中，因各种原因融资难的问题依然未能得到很好解决，仍是农民专业合作社、家庭农场、种养大户、龙头企业等规模化经营发展所面临的主要难题。这个问题不解决，将严重影响到我市农业规模化经营及农业现代化发展的进程。
二是适度规模经营问题。中央有关文件多次提出发展适度规模经营的问题，但究竟这个“适度”如何把握，需要有定性和定量的分析，有关部门要运用各种技术分析方法，来测算盈亏风险和适合我市实际情况的合理规模，指导经营主体更加科学合理健康地发展，避免用行政手段强制推行土地流转和规模经营。
三是土地流转的利益保障机制问题。中央提出按照完善、管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。在土地流转的过程中，常常由于一些不规范的行为和缺乏有效地保障机制，导致在转入、转出方的利益出现矛盾纠纷时，不能自主有效的化解。如何保障双方的利益，避免矛盾纠纷的出现，造成农村不稳定，应引起各级政府的高度重视。
四是农村社会保障问题。土地是农民的基本生活资料，具有社会保障功能，在当前我市农村社会保障体系还不完善、农村劳动力还未真正在二三产业和城市稳定就业的情况下，农民对土地的依赖程度还很高，参与土地流转的积极性相对较低，在一定程度上影响了土地的流转，进而制约了城镇化建设和农业规模化经营的发展。如何促进农村劳动力向二三产业和城市转移，除创造稳定的就业岗位和有效的劳动力转移之外，建立完善农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，各级政府及有关部门应认真加以研究。
三、几点建议
1、农民专业合作社
①进一步完善有关扶持政策和服务措施。《农民专业合作社法》第九条规定，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”根据这一规定，各级政府及有关部门应依法抓好落实，指导和帮助农民专业合作社充分发挥在生产、经营中的组织功能和服务功能，保证农民专业合作社健康有序发展。
②强化典型带动作用。积极培育示范社，重点扶持辐射带动能力强、运作规范化的农民专业合作社，帮助运行管理不规范、规模偏小的合作社规范健康地发展，培育规模更大、组织更健全、更有竞争力的合作社。通过典型示范带动，推广成功经验，引导和扶持合作社健康有序快速发展，把农民专业合作社发展成为推动全市农业产业化发展的重要力量。
③健全管理机构。要进一步明确合作社发展“事、权”界限，理顺运行管理机制，加强管理协调，优化内部组织机构，规范产销服务体系。
④加大人才培训力度。广泛开展合作社带头人、经营管理人和辅导员培训，加强对农民专业合作社的社会宣传，教育广大农民自觉依法经营、照章办事，减少矛盾。同时，重点加强合作、市场、管理、营销等方面的培训，使其掌握合作原则、经营管理、利益分配等基本知识，提高增收致富合力。
2、家庭农场
要认真调查研究，探索符合我市实际情况的发展路子；研究制定以促进发展、规范化管理、强有力的服务为主要内容的家庭农场发展的宽松政策环境；培育典型，做好示范，财力扶持等工作，推动我市家庭农场更好更快发展，尽快催生一批具有典型示范作用的家庭农场。
3、扩大经营规模
①坚持“发挥优势，突出特色，相对集中，高产高效”的原则，建设一批集中种植区，畜牧养殖场，发展一批专业大户、基地村、重点乡镇，不断提高特色产业知名度和市场占有率。
②加大对龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经营主体的扶持力度，为农业规模化发展拓展空间，不断提高农业规模化经营效益。
③着力指导农民专业合作社、家庭农场、龙头企业发展水平。通过项目招商、财政扶持、技术服务等措施，打造一批农业规模化经营示范点，带动全市农业规模化经营快速发展。
④要与发展高效农业相结合，加强土地整理和农业综合开发，大力改善农业基础设施，建设高标准农田，吸引规模经营主体投资农业，推进高效农业规模化。
4、土地流转
①加强指导，搞好服务，建立和完善土地流转管理服务体系。土地流转要从实际出发，以市场机制为主导，以双方利益需求为纽带，以政府服务和帮助为手段，完全由流转双方自主自愿地进行，政府及有关部门只能发挥宣传、引导、规范、服务与管理工作，不搞强迫命令。除一般耕地外，山林坡地也应纳入流转范围。要不断研究发现土地流转过程中出现的新情况和新问题，总结成功经验，克服实践中的不足，建立和完善土地流转中的政策措施和完善矛盾纠纷的自主化解机制与有效解决矛盾的管理服务机制。本着依法、自愿、有偿的原则，不断提高服务水平，加强规范化管理，化解各种矛盾，维护流转双方的合法权益，加大土地有序流转的力度。
②善于发现典型，及时推广经验。通过项目招商、财政扶持、技术服务、优惠政策、优良环境等措施，吸纳和引进社会资金向农业投资，打造一批利用土地流转发展现代农业项目，带动全市土地规模经营和高效现代农业发展。同时，要加强新闻宣传报道，多介绍一些省内外、市内外土地流转典型，学习外地经验，在全市形成浓厚的土地流转氛围。
③研究制定实施办法。根据现行法律、法规中关于土地流转的有关规定，结合我市实际，出台具有可操作性的实施办法，尽快明确并统一农村土地流转各方面、各环节的规定，依法有序推进土地流转的快速健康发展。
④结合国家的有关政策，逐步构建对农民的社会保障体系。随着我市现代化农业和城镇化的快速发展，必然会有更多的耕地被流转、占用，对这些农民，各级政府必须引起高度的重视，积极探索土地流转长效补偿机制，采取有效措施，加快构建农民的社会保障体系建设，加大农业保险力度，大力创造稳定的就业岗位，加强农村劳动力的技能培训，引导和组织农村劳动力向二、三产业和城镇转移，以保障土地转让农民的就业和生活保障。
⑤推广土地流转示范性合同的应用，规范土地流转行为、明确权利义务，减少矛盾隐患。
    5、大力发展特色农业
①从本地实际出发，确立主导产业。根据我市特点，要大力发展林果业、畜牧养殖业、中草药、瓜果蔬菜等效益高、竞争力强、前景好、适合我市自然条件特点的主导产业。苹果、核桃、葡萄、食用菌、烟草等特色农业和牛、猪、鸡等畜牧养殖业已有一定的基础，应大力发展，持之以恒，不断壮大。
②加大特色农业项目招商引资力度。以项目招商为抓手，通过优惠政策和良好的环境，吸引社会资金和有实力的农业高新技术企业及科研机构落户我市，带动和培育一批具有我市优势特点的特色农业产业。
③强化科学引导。通过集约化经营，大力发展优质高效特色农业，形成产品规模化经营，使土地产出效益实现最大化，探索一条适合我市优质高效特色农业的发展路子。
④加大支农惠农力度。通过政策倾斜和资金支持，加强和改善农村基础设施建设，引进先进实用技术和设施，为特色农业可持续发展提供有力保障。
⑤加强人才培养。要培养一批带头人和专业户，重点培养一批有较强市场意识、较高生产技能、较好管理能力的现代农业生产经营大户、农业专业合作社带头人、家庭农场主、农业企业经营者，通过他们的示范带动作用，形成发展高效特色农业的生力军。